「由於一連串對煤炭資源的政策禮遇、加上快速的經濟增長、以及企業領袖利潤至上的態度，完美的讓煤炭宣告勝利。」
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菲律賓如何在20年內，從再生能源的領先者變成落後國？
21世紀初期，菲律賓可以說是東南亞再生能源的先驅之一。2005年，再生能源占菲律賓能源結構的32.5%，而煤炭為25.2%。然而，時光流轉15年過去，在歷經兩位總統後，情況似乎發生了變化。2020年，再生能源的占比降至29.2%，煤炭則增加到43.8%。儘管菲律賓在這期間制定多項法案，如2006年生質燃料法、2008年躉購再生能源法和2018-2040年菲律賓能源計畫，但煤炭在這20年來沒有懸念的完勝。
當前，菲律賓有28座燃煤電廠，總裝置容量為9.88GW。在2020年11月，菲律賓政府宣布禁止新建燃煤電廠，但禁令不影響政府已經批准的計畫。事實上，菲律賓已經批准22座新的燃煤電廠，預計2030年，煤炭在菲律賓能源結構中的貢獻將增加到53%。
由於一連串對煤炭資源的政策禮遇、加上快速的經濟增長、以及商業權貴利潤至上的態度，完美的讓煤炭宣告勝利。
煤炭的反擊：杜特蒂的偏愛
在艾奎諾三世主政期間（2010-2016），煤炭地位大幅提升，儘管他承諾提升再生能源發電量，但菲律賓經濟在那6年突飛猛進，在2010-2019年期間，菲律賓經濟以6%-7%的速度成長，2010-2020年的國內生產毛額更是翻了1倍，從2040億美元增至4,040億美元，經濟快速成長意味著能源供應壓力與機會也跟著暴增。
在杜特蒂掌權期間（2016-2022），煤炭的發展更是大躍進。艾奎諾三世在2015年簽署關鍵的巴黎氣候協定，希望能減少該國的燃煤電廠，但杜特蒂推翻前朝的決定並表示：「那不是我簽的，而是前總統簽的⋯⋯（巴黎協定）會妨礙國家工業化進程」，杜特蒂採取了「能源中立的立場」，擱置了降低碳排的目標。亦即，儘管杜特蒂政府為再生能源提供補貼，但他的政權仍將燃煤電廠放在優先順位。
杜特蒂優先擴展自家家族的政商勢力，防堵反對力量獲得企業領袖的資助，因此政府會將這些企業領袖的利益擺在前頭。相較於艾奎諾三世政府，杜特蒂更顧及這群最富有的企業領袖以及他們旗下燃煤電廠的商業利益。具體而言，阿雅拉（Ayala）家族、孔松吉（Consunji）家族、蔡啟文（Ang）家族、維亞（Villar）家族、阿波伊蒂兹（ Aboitiz）家族等眾多企業領袖，都在菲律賓持有且經營燃煤電廠。
菲律賓監管單位接受燃料成本自動轉嫁條款，燃煤電廠與配電商能將全球能源價格上漲的成本轉嫁到消費者身上，不管如何消費者都不能說不，因此對企業領袖來說，建造燃煤電廠是賺錢的生意。在杜特蒂政府宣布將能源列為國家優先項目後，不但加快了建造燃煤電廠的進程，還免除多項費用及地方稅。2018年，菲律賓能源部宣布將能源列為國家優先項目，加快建設流程且豁免各種費用及課稅，雖然惠及再生能源項目，但對燃煤項目更有利。
因此，企業領袖在國際銀行和私募資金的幫助下，開始在菲律賓各地建造新的燃煤電廠，在投資人與資本家當中，英國渣打銀行提供了48.1億美元，協助葉啟文的生力集團建造利邁（Limay）電廠，投資管理公司黑石集團則向菲律賓企業提供了價值26億美元的股權和融資，而挪威銀行管理的挪威主權財富基金擁有5家菲律賓燃煤電廠價值2.78億美元的股權。
總體而言，2018-2020年期間，政府批准了149個能源相關的國家優先項目，總投資金額上看141億美元。雖然這些項目分布在能源部門的不同領域，但其中包括大型燃煤電廠，利於位於毛班（Mauban）的500MW超臨界聖布埃納文圖拉電廠（Supercritical San Buenaventura Power facility）、1000MW的塔格卡瓦楊（Tangkawayan）、1200MW的亞鎮文難（Atimonan）和600MW的伊巴邦（Ibabang）發電站。許多能源項目都是杜特蒂「建設！」「建設！」「建設！」的一部分，杜特蒂還希望透過這些能源項目支持他的非能源基礎建設。
再生能源歸來：小馬可仕的外資策略
當前的小馬可仕（Ferdinand Marcos Jr.）政權處於重振再生能源產業的關鍵時刻，他反轉了杜特蒂的說法，主張菲律賓應該推動當地再生能源資源。在最近的國情咨文中，他表示「政府正積極推展再生能源，目標在2030年發電占比達到35%，並在2040年達到50%」，在此之前，人民力量聯盟（Power for People Coalition）批評小馬可仕在推動乾淨能源上不夠積極。該聯盟是由社會運動者、非政府組織與消費者所組成。
小馬可仕政府建設能源項目的策略，不是如何取得開發融資或商業貸款，而是開放海外投資者加入。根據菲律賓國家經濟發展局的資料，由多國開發銀行、雙邊融資和菲律賓本地銀行投資的旗艦基建項目有194個，但其中只有2個屬於能源領域。
因此，菲律賓的策略應該是積極向海外投資者開放能源產業。2022年11月，菲律賓政府通過了第2022-11-0034號公告，允許外資擁有太陽能、風能、水力以及海洋或潮汐資源。小馬可仕全力吸引新加坡、日本和美國的投資者加入，引起菲律賓當地企業領袖的注意，促使他們轉向再生能源，避免失去競爭力。事實上，一些企業領袖已經從煤炭轉向再生能源，如菲律賓企業巨擘「洛佩茲」和「阿波伊蒂兹」已承諾在乾淨能源領域投資10億美元。而阿雅拉家族旗下的AC Energy，其價值2.93億美元的Palauig 2太陽能計畫，價值1.37億美元、裝置容量160MW的Pagudpud風電計畫，以及價值1.37億美元、裝置容量283MW的San Marcelino光電計畫都已經開始動工。
預料上述計畫都能在菲律賓取得成果。美國智庫全球能源監測（The Global Energy Monitor）指出，菲律賓擁有東南亞最大的再生能源計畫，如果所有計畫都完成，預計2030年的太陽能裝置容量將達1萬7,809MW、風電裝置容量有7,856MW，新增的容量可望讓菲律賓成為東南亞再生能源龍頭。
中國投資或許能打破再生能源僵局
儘管小馬可仕承諾發展再生能源，但由菲律賓與西方國家的石油公司共同管理的深水天然氣田「馬蘭巴雅（Malampaya）天然氣田」，獲得小馬可仕同意再繼續生產15年，顯示煤炭與化石燃料的影響仍根深蒂固。續產合約讓營運商有機會鑽探新井。這結果不令人意外，因為具有強大影響力的企業領袖也有馬蘭巴雅（Malampaya）天然氣田的股份，例如雷頌家族（Razon）擁有45%的股權。馬蘭巴雅也向呂宋島4個電廠提供天然氣，這些發電廠的老闆也都是菲律賓企業領袖。
讓再生能源傾斜的天秤重回正軌的方式之一，或許是小馬可仕邀請中國企業加入。2023年1月，9家中國企業已承諾向菲律賓再生能源產業投資140億美元，包括5座水力發電、2個風力發電場以及1個太陽能光電計畫。這8個項目已獲得菲律賓政府批准，之後的規劃、建設和營運都將按照流程來，另外還有一個項目處於前期開發階段，正在進行可行性研究。
中國企業的參與無疑將增加菲律賓再生能源的比例。然而，也可能會出現兩個潛在問題。首先，菲律賓和中國之間地緣政治持續緊繃，任何重大的衝突都可能會影響這些計畫。儘管中國企業有權決定去留，且中國將商業活動出口視為外交政策之一，但南海情勢仍可能成為阻礙，加上其他國家，如日本、美國、澳大利亞和韓國的影響，都將讓情況更加複雜。
第二個問題是，菲律賓國內的政治干擾。在杜特蒂任內大行其道的中國「一帶一路」政策，在菲律賓政壇受到嚴格考驗。有6個「一帶一路」計畫，不是還在菲律賓參議院審議中就是已經被撤銷。赤口河水壩灌溉案（Chico River Dam Irrigation project）和新百年大壩（New Centennial Dam），這兩個項目不管是已經落成或是有實質進展，都會繼續發展下去，因為撤銷的成本太高。中國在2019年取得的3個鐵路項目，最後因為中國企業無意經營及菲律賓政府無法提供擔保而被取消。杜特蒂的官員建議撤銷的「安全菲律賓」（Philippine Safe）項目，還是一筆價值4億美元的閉路電視貸款。
總體而言，菲律賓的能源發展陷入了煤炭與再生能源之間的拉鋸戰。中國對再生能源的直接投資可能是菲律賓走向可持續發展、擺脫化石燃料，轉向再生能源的催化劑。儘管地緣政治持續緊張，但理想情況下，菲律賓和中國都應該繼續發展再生能源。
編按：本文作者孔安文（Alvin Camba）是菲律賓智庫ADR戰略與國際研究所（ADRi）的客座研究員，同時也是美國丹佛大學約瑟夫克貝爾國際研究學院的副教授。更多資訊請見孔安文網站（alvincamba.com）。
