環境部預計8月底通過碳費三項子法，碳費費率預估年底出爐，台灣將進入排碳有價時代。（圖片來源：iStock）
編按：台灣即將進入「排碳有價」時代，環境部預計8月底通過碳費三項子法，碳費費率預估年底出爐。但若要透過碳費來驅動企業減碳，碳費子法三大配套措施扮演關鍵，若設計不佳，將使碳費無法發揮作用，本文作者「台灣氣候行動網絡研究中心」，針對英國倫敦政經學院（LSE）團隊於三月發表「臺灣碳費對產業衝擊之配套措施」提出以下分析見解。
為實現2050淨零排放目標，除了政策的硬性規定外，各大國際組織紛紛提出倡議目標、下游客戶也開始有低碳產品的需求。換言之，氣候績效已成為企業中長期競爭優勢的關鍵。我們看到不少國際大廠在低碳化製程上大舉投資。如鋼鐵生產商安賽樂米塔爾（ArcelorMittal）、瑞典SSAB、德國Thyssenkrupp及 Salzgitter已在低碳製程（H2-DRI-EAF）進行研發投資。汽車製造商如Volvo、福特及通用汽車、貨車製造業者Scania、能源業者沃旭（Orsted）、伊比德羅拉（Iberdrola）等下游客戶也表態願意溢價購買低碳鋼鐵。
不僅歐盟，英國、加拿大、日本等國也計畫實施碳關稅制度，換言之，未來企業不是只有在台灣需要負擔排碳成本，為碳排放付出成本已成國際趨勢，無法避免。因此，台灣碳費政策若無法維持嚴格性，不僅無法遏止企業持續排碳，也會拖累台灣的淨零轉型進程，更會導致企業的淨零轉型步伐難以踏上正軌。
3大配套設計，決定碳費效益
台灣選擇碳費作為碳定價工具，盼透過碳費釋放價格訊號，激勵企業減碳。然而，作為一個出口導向國家，各界也相當擔憂國際競爭力是否會受到影響。事實上，許多國家在實施碳定價政策時都會面臨反對意見，為了回應這些意見，各國通常會在政策初期給予企業過渡期間的支持。然而，如何在支持企業的同時，又不削弱碳價的價格訊號，實為重要。
目前，台灣公佈了三項碳費子法，意味著碳費政策進入深水區，各界對於政策設計仍在爭論中。根據現行碳費子法設計，碳費有三大配套措施：優惠費率、碳抵換，以及新增的碳洩漏風險係數值。這三個設計對企業繳交的碳費費用有重大影響，若設計不佳，將使碳費無法發揮作用。
針對此議題，環境部再次委託英國倫敦政經學院（LSE）團隊進行研究，並於三月份發表「臺灣碳費對產業衝擊之配套措施」（Policy measures to respond to carbon fee impacts on industry in Taiwan ）研究報告，探討台灣碳費對產業的潛在影響，以及如何提高碳費的接受度和有效性。該報告針對優惠費率、碳抵換以及「深度減碳效益」的技術投資補貼三個因應措施進行分析。並指出在權衡經濟、環境以及可行性下，「深度減碳效益」的技術投資補貼相較於其他兩者，惟該團隊認為較佳的因應措施。
優惠費率削弱企業減碳動機，應建立減碳標準與落日條款
關於優惠費率，LSE指出，其優點在於可以保護國內產業競爭力，讓碳定價更容易被接受，也幫助企業在過渡期間逐步投資清潔技術，適應新政策。但優惠費率亦可能讓企業有更多空間遊說，低廉的優惠費率將削弱減碳動機。因此，建立具體且有助於減碳的標準和落日條款相當重要，以確保優惠費率並非永久豁免。
根據台灣現行子法設計，企業必須提出自主減量計畫方可獲得優惠費率。自主減量計畫的指定目標共有兩種，分別是較為嚴格的「行業別指定削減率」和「技術標竿指定削減率」。前者參考SBTi所制定，然而以鋼鐵業而言，如果目標年（2030年）的鋼鐵產量改變或廢鋼投入的比例上升，SBTi對企業的目標要求隨之加嚴；換言之，SBT要求鋼鐵生產商需要積極研發投資低碳創新技術來達到減碳目的（如：DRI-EAF），而非僅僅依賴「投入廢鋼」此類成熟技術來減碳。因此目前子法所認定的鋼鐵業SBT目標為25%，事實上是對SBTi目標的誤解，應儘速修正。
根據自主減量計畫管理辦法草案，企業須提出自主減量計畫才能獲得優惠費率，目前提供2種計算方式供事業選擇。（圖片來源：環境部簡報）
此外，「技術標竿指定削減率」的評估資料並未公開透明，讓各界難以評估其合理性，且「其他製程目標年排放量削減率應達3%」的目標過於一概而論，未細緻考慮不同產業別的差異。歐盟的做法是根據各類產品碳密集度的實質進步率進行訂定並定期調整，許多製程的減量比率皆大於3%。關於上述標準的制定，政府應公開相關的評估資料，並且根據實際狀況與時俱進，才能回應社會各界對於環境部是否淪為管制俘虜的質疑。
碳洩漏風險係數值缺乏具體規劃時程，應與國際接軌
另一爭議點為碳洩漏風險係數值。子法內雖有一、二、三期的規劃，但缺乏具體時程規劃和進入下一階段的條件設定，讓外界擔憂過渡條款若持續存在、未有落日時間，可能阻礙對清潔技術的長期投資，導致企業不作為，削弱台灣整體減碳目標。
許多國際報告已指出，碳邊境調整機制（CBAM，俗稱碳關稅）比直接給予企業減免更為恰當，不僅有助於降低碳洩漏風險，也可為國內生產商提供公平競爭的環境。碳邊境調整機制同樣也受到許多國家青睞，除歐盟外，澳洲、加拿大、日本及英國也都在評估實施。換言之，未來若台灣碳價、碳洩漏風險係數值不能與國際接軌，企業出口的產品仍需要向其他國家補繳差額碳價（碳關稅），反而導致這些資金流出國內，無法妥善利用。
碳權抵換比例過高，應設定嚴格的使用條件
碳抵換方面，政府視其為以大帶小的重要工具，但使用碳抵換的一大前提是必須要維持環境完整性（environmental integrity），目前子法設計使用先期專案、擴大國內減量額度效益1.2倍，皆有破壞環境完整性之嫌，讓企業能以購入較少的減量額度、甚至不符合減量額度條件的先期專案去排放更多的碳。
使用碳抵換的前提是必須維持環境完整性（environmental integrity），是指在執行環保措施或專案時，這些措施或專案對環境的實際貢獻和影響的真實性和有效性，能否實現所宣稱的減排效益。（圖片來源：iStock）
除此之外，非高碳洩漏風險企業最高可以使用減量額度抵減15%的碳，相比中國、韓國、新加坡，更是高出三倍，這樣的設計也可能讓企業過度依賴碳抵換，進而忽視自身的直接減排。若真要強調國內減碳的優先性，應限制企業優先使用國內減量額度，且嚴格設定使用條件，僅在額度不足時，再開放使用國際減量額度。在國際自願性碳市場尚未成熟之前，貿然使用國際減量額度，政府將需要耗費更多心力去進行監管，以確保抵換的真實性、外加性和永久性，一但國際減量額度出現問題，不僅會衝擊到台灣碳費的可信度，也會拖累全球淨零碳排的進度。
碳費收入怎麼分配？LSE報告總結4建議
最後，LSE報告建議：「具深度減碳效益」的技術投資補貼。此部分目前在國內的碳費議題討論上相對少見。LSE以歐盟的「創新和現代化基金（Innovation and Modernisation Funds ）」為例，指出歐盟將EU ETS收入的一部份投入到該基金，並且為這兩個基金建立透明的治理架構，包含：基金使用的標準和限制（如：不投入在化石燃料發電的相關設備）、事前/事後的評估及監管機制等，以確保該資金確實流向有重大貢獻的減碳技術研發、佈建等。
故歐盟近年均大幅資助鋼鐵業的DRI-EAF技術、綠氫生產、水泥業CCUS等低碳創新計畫，以降低企業在低碳技術的前期投資風險、吸引更多私人資金加入投資。相較之下，我國在高碳排產業的轉型協助上，幾乎未就碳費如何能協助鋼鐵業高爐業者轉型至低碳製程DRI-EAF、石化業者導入電氣化、工業用的綠氫相關基礎建設等議題展開討論，恐將延宕難減排產業的轉型時程。
除了將碳費投入在低碳技術外，LSE也指出，將碳費收入回饋給受影響者，如弱勢群體或低收入家戶，也相當重要，這不僅可減緩碳費對家戶的影響，亦可提高整體社會對碳費徵收的接受度。
許多實施碳定價政策的國家中，鮮少有證據顯示碳定價對產業造成傷害，相反地，若持續拖延轉型進程，未來將導致更多環境、生命和財產的損害，帶來更大的衝擊和氣候通膨影響，也會削弱企業的中長期競爭力。在轉型過程中，難免會有輸家跟贏家，碳定價有助於打破現有平衡，幫助那些提供低碳產品和服務的企業得以和高碳排企業競爭。
綜合上述內容，該報告提出以下建議：
- 碳費政策必須要維持簡單性和嚴格性。現行政策設計過於複雜，不僅增加企業的困惑，也提高政府的行政成本，損害碳費的公平性和透明度。
- 現有子法草案過於寬鬆，不應給予企業過於慷慨的過渡措施。如碳洩漏風險係數值的設置且未訂定落日條款、指定目標及碳抵換使用的嚴謹性不足，都削弱了碳費的價格訊號，企業恐不需做出太多減碳努力就可獲得種種優惠，將削弱企業減碳的動力。
- 善用碳費收入，進行低碳創新技術投資。環境部需訂定相關標準及評估機制，帶動重大減碳技術的投資，並且幫助受影響的弱勢群眾。整體而言，碳費收入的使用需保持透明公開，明確說明如何分配、標準為何、評估及管理機制等。
- 逐步調升碳費費率並儘早公佈，明確提出優惠費率和碳抵換的退場機制及時程。讓企業能將減碳時程與其未來的投資計畫、製程汰換的時間點相結合，保有低碳競爭力。
最後，如LSE報告所警示，這些配套措施都僅是政治上的權宜之計，並非永久之策，若這些措施將導致台灣碳價落後於其他國家，碳價的差距將在2026開始浮現，對台灣工業產生巨大影響，不可不防。
原應於今年開徵的碳費，在當前期程下，極可能延遲到2025年方才啟動。但在碳費子法以及起徵費率制定的最後關鍵階段，呼籲環境部以及經濟部均應正視此報告中國際專家的提醒，確保碳費可符合「中央主管機關為達成國家溫室氣體長期減量目標及各期階段管制目標，得分階段對下列排放溫室氣體之排放源徵收碳費」之立法精神。
參考文獻
- LSE (2024). Policy measures to respond to carbon fee impacts on industry in Taiwan.
- World Bank (2024). State and Trends of Carbon Pricing 2024.
- EU Commission(2023). Innovation Fund projects.
※ 本文為「台灣氣候行動網絡研究中心」合作專欄。原文標題：〈慎選配套措施，確保「高品質碳費」〉，文：林雨璇、林怡均、趙家緯
（觀點文章呈現多元意見，不代表《RECCESSARY》的立場）
《RECCESSARY》長期徵稿，針對新能源、減碳議題，需要您的獨特觀點，歡迎各類專業人士來稿一起交流。投稿請寄reccessary@gmail.com，文章若採用將經編輯潤飾。