儘管中國鋼鐵業暫停「產能置換」，可以暫時遏制擴增產能的態勢，但真正的問題是中國的鋼鐵業低碳轉型進展緩慢。
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在河北省灤南縣，中國工人們在工廠的鋼生產線上忙碌工作中。圖片來源：YongXin Zhang / Alamy
8月23日，工業與資訊化部（以下簡稱「工信部」）發出暫停鋼鐵產能置換工作的通知，暫停公示、公告新的鋼鐵產能置換方案。這意味著鋼鐵業實施了十年之久的控制產能過剩政策被按下了暫停鍵。
產能置換是從2014年開始執行的的政策，指鋼鐵企業新建或擴建產能時，要用淘汰已有產能來「置換」，即通過減少同等或更多的舊產能，來換取增加新的產能，例如用更先進、環保的生產流程來取代老舊設備和製程。
鋼鐵業占中國碳排放總量的15%左右，是製造業中碳排放量最大的產業。該產業的產能過剩，會帶來更多環境污染和碳排放，因此，產能置換政策的初衷是控制產業產能過剩，優化產業結構和提升環保標準，進而推動鋼鐵業低碳轉型升級。然而，在實際的執行過程中，一些企業甚至藉機擴大了產能，這導致該政策在社會上受到廣泛爭議。
筆者追蹤河北鋼鐵業近十年來的發展，試圖以此文分析鋼鐵產能置換政策的利弊，以及暫停該政策可能產生的影響。
產業轉綠，但擴張沒有停止
2014年7月31日，工信部發布了《關於做好部分產能嚴重過剩產業產能置換工作的通知》。這是為了回應《國務院關於化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》和《國務院關於印發大氣污染防治行動計畫的通知》（即「大氣十條」）的要求，第一次提出產能置換政策的概念。自此，十年時間，工信部門陸續發布了四個產能置換政策引導產業發展。
鋼鐵業是實施產能置換政策的重點產業。鋼鐵業內有句俗話，「世界鋼鐵看中國、中國鋼鐵看河北」。根據中國鋼鐵工業協會發布數據顯示，2023年河北粗鋼產量21,050.63萬噸，占中國總產量的21%。河北省是中國最重要的鋼鐵省份。
鋼鐵產能置換政策推出了十年，對河北的鋼鐵產業集中度，佈局和產業升級帶來了積極作用。例如，目前河北省的鋼鐵冶煉企業數量從高峰時的123家減到了39家，全省規模前10的鋼鐵企業產能占近70%。全省鋼鐵沿著鐵臨港的產業佈局基本形成，粗鋼產能目前集中分佈在唐山、邯鄲、秦皇島、石家莊、承德、滄州、邢台、辛集等8個市。
河北也藉此淘汰落後產能設備，裝備大型化水準提高，環境治理水準也提升了。截止2024年3月，河北鋼鐵業環保績效A級企業達37家，國家級綠色工廠38家，皆為全國第一。
然而，這些政策未能管控住河北省粗鋼產量的持續增長，從歷年的產能數據可以看出，從2011年起河北省的粗鋼產量就保持了高速的增長，而2014年、2015年、 2017年三次產能置換政策實施均未能有效遏止河北省粗鋼產量成長的趨勢。
直到2021年，由於產量管控政策的發布，河北省粗鋼產量才開始回落，但仍維持在較高水準。
理論上，產能和產量應是正相關關係，高產能意味著高產量。但在實際操作中，企業經過產能置換後會使用新設備，產能的數字並沒有增加，但因新設備、低碳製程的效率更高，實際生產出來的鋼鐵量增加了。
隨著產能置換的推進，企業設計產能和實際產量的關係越來越不符合客觀規律，出現了設計產能不變，但產量擴張的脫節現象。
從長期來看，鋼鐵業發展迅速，因此政策需頻繁做出調整，但究竟什麼時候透過政策能讓設計產能可以回歸到與實際產量相匹配的對應關係，目前很難作出評估。
另外，產能置換政策還有其他問題，如資訊公開不足、歷次產能政策銜接不暢、地方產能核准存在差異、部門間協調障礙、政策落實中存在漏洞、監管不嚴缺乏罰則等問題都阻礙了產能置換政策進一步發揮積極的結構調整，引導產能有序退出的功能。
暫停產能置換的影響
目前，鋼鐵業市場行情持續低迷。根據彭博新能源的數據，最近四年，中國的鋼材價格持續走低，利潤更是趨近於零。而如果產能持續增加，只會加劇供過於求的局面，進一步增大產業競爭壓力。
而在現行政策下，幾乎所有涉及煉鐵、煉鋼設備的新建，都需要透過產能置換來實現。因此，產能置換工作暫停，短期內可以達到遏制產能擴張的效果。
然而，暫停產能置換也意味著，一些鋼鐵業低碳轉型的重要措施——低碳煉鋼製程「短製程煉鋼」的進度受到一定影響。
2022 年至今，政府發布的多個政策，如《工業領域碳達峰實施方案》、《減污降碳協調增效實施方案》、《2024—2025年節能降碳行動方案》、《關於促進鋼鐵產業高品質發展的指導意見》、《鋼鐵業節能降碳專案行動計畫》，均有涉及「短流程煉鋼」占比目標提升。
而暫停產能置換後，企業無法透過新增短流程煉鋼設備來置換原本產能，這也會讓短流程煉鋼製程擴張受到一定影響。
但從降低碳排放的角度來看，本次產能置換暫停短期內對鋼鐵業影響有限。其中原因是，中國新建鋼鐵產能的大部分仍在採用傳統長流程煉鋼。 2023年，短流程煉鋼占比不到10%，要在2025年達成占比提高到15%的目標還有一段距離。
鋼鐵低碳轉型迫在眉睫
筆者認為，儘管就當前的企業轉型意願和市場情勢看，暫停產能置換短期內對產業轉型進展影響有限。但從達成減排目標和承諾的工作開展情況來看，鋼鐵業低碳轉型已經迫在眉睫，中國需要盡快推出一個能夠引導產業低碳轉型的產能置換新政策
目前，受到上游房地產需求降低的低迷行情，許多鋼鐵企業已經開始了產品結構調整，從傳統地產、基建鋼材等競爭激烈利潤微薄的產品，轉向生產更高附加價值的產品，如高精度的機械零零件或汽車用鋼材，但這些轉嚮往往跟延長生產鏈、增加精加工的設備更相關，卻與低碳技術關聯不大，也與我們預期的鋼鐵業轉型有很大的不同。
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河北省唐山市，工人正在港口轉運鋼材。圖片來源：Xinhua / Alamy
市場端低碳需求並不旺盛，鋼鐵企業對投資低碳技術的意願也就不高。因此，即使政府部門已經提出了提升低碳冶金煉鋼占比的目標，企業透過產能置換進行低碳轉型的行動依然緩慢。現在更重要的挑戰是，如何透過新政策引導市場端和企業，讓鋼鐵業達成低碳轉型目標。
今年9月，生態環境部發布《全國碳排放權交易市場涵蓋水泥、鋼鐵、電解鋁業工作計畫（徵求意見稿）》，2024年底前將鋼鐵業納入碳市場管控的資訊已經十分明確。為了適應碳市場的減排要求，將有大量舊有的高碳排放設備亟需轉型，工業領域碳達峰和減污降碳協同工作目標達成也面臨時間緊迫的問題。
綜上，筆者認為，產能置換政策暫停不宜拖延太長時間，希望相關部門盡快完成政策修訂工作，推出新的促進低碳轉型的產能置換政策，例如停止批准新建傳統高碳排的高爐設備，降低冶金新技術實施門檻等。
※本文根據知識共享協議最初發表於「對話地球」，原標題為〈暂停产能置换背后，凸显钢铁行业转型难题〉。
