「由于一连串对煤炭资源的政策礼遇、加上快速的经济增长、以及企业领袖利润至上的态度，完美的让煤炭宣告胜利。」
（图片来源：Pixabay）
菲律宾如何在20年内，从可再生能源的领先者变成落后国？
21世纪初期，菲律宾可以说是东南亚可再生能源的先驱之一。2005年，可再生能源占菲律宾能源结构的32.5%，而煤炭为25.2%。然而，时光流转15年过去，在历经两位总统后，情况似乎发生了变化。2020年，可再生能源的占比降至29.2%，煤炭则增加到43.8%。尽管菲律宾在这期间制定多项法案，如2006年生质燃料法、2008年趸购再生能源法和2018-2040年菲律宾能源计画，但煤炭在这20年来没有悬念的完胜。
当前，菲律宾有28座燃煤电厂，总装置容量为9.88GW。在2020年11月，菲律宾政府宣布禁止新建燃煤电厂，但禁令不影响政府已经批准的计画。事实上，菲律宾已经批准22座新的燃煤电厂，预计2030年，煤炭在菲律宾能源结构中的贡献将增加到53%。
由于一连串对煤炭资源的政策礼遇、加上快速的经济增长、以及企业领袖利润至上的态度，完美的让煤炭宣告胜利。
煤炭的反击：杜特蒂的偏爱
在阿基诺三世主政期间（2010-2016），煤炭地位大幅提升，尽管他承诺提升可再生能源发电量，但菲律宾经济在那6年突飞猛进，在2010-2019年期间，菲律宾经济以6%-7%的速度成长，2010-2020年的国内生产毛额更是翻了1倍，从2040亿美元增至4,040亿美元，经济快速成长意味着能源供应压力与机会也跟着暴增。
在杜特蒂掌权期间（2016-2022），煤炭的发展更是大跃进。阿基诺三世在2015年签署关键的巴黎气候协定，希望能减少该国的燃煤电厂，但杜特蒂推翻前朝的决定并表示：「那不是我签的，而是前总统签的⋯⋯（巴黎协定）会妨碍国家工业化进程」，杜特蒂采取了「能源中立的立场」，搁置了降低碳排的目标。亦即，尽管杜特蒂政府为可再生能源提供补贴，但他的政权仍将燃煤电厂放在优先顺位。
杜特蒂优先扩展自家家族的政商势力，防堵反对力量获得企业领袖的资助，因此政府会将这些企业领袖的利益摆在前头。相较于阿基诺三世政府，杜特蒂更顾及这群最富有的企业领袖以及他们旗下燃煤电厂的商业利益。具体而言，阿雅拉（Ayala）家族、孔松吉（Consunji）家族、蔡启文（Ang）家族、维亚（Villar）家族、阿波伊蒂兹（ Aboitiz）家族等众多企业领袖，都在菲律宾持有且经营燃煤电厂。
菲律宾监管单位接受燃料成本自动转嫁条款，燃煤电厂与配电商能将全球能源价格上涨的成本转嫁到消费者身上，不管如何消费者都不能说不，因此对企业领袖来说，建造燃煤电厂是赚钱的生意。在杜特蒂政府宣布将能源列为国家优先项目后，不但加快了建造燃煤电厂的进程，还免除多项费用及地方税。2018年，菲律宾能源部宣布将能源列为国家优先项目，加快建设流程且豁免各种费用及课税，虽然惠及可再生能源项目，但对燃煤项目更有利。
因此，企业领袖在国际银行和私募资金的帮助下，开始在菲律宾各地建造新的燃煤电厂，在投资人与资本家当中，英国渣打银行提供了48.1亿美元，协助叶启文的生力集团建造利迈（Limay）电厂，投资管理公司黑石集团则向菲律宾企业提供了价值26亿美元的股权和融资，而挪威银行管理的挪威主权财富基金拥有5家菲律宾燃煤电厂价值2.78亿美元的股权。
总体而言，2018-2020年期间，政府批准了149个能源相关的国家优先项目，总投资金额上看141亿美元。虽然这些项目分布在能源部门的不同领域，但其中包括大型燃煤电厂，利于位于毛班（Mauban）的500MW超临界圣布埃纳文图拉电厂（Supercritical San Buenaventura Power facility）、1000MW的塔格卡瓦杨（Tangkawayan）、1200MW的亚镇文难（Atimonan）和600MW的伊巴邦（Ibabang）发电站。许多能源项目都是杜特蒂「建设！」「建设！」「建设！」的一部分，杜特蒂还希望透过这些能源项目支持他的非能源基础建设。
可再生能源归来：小马可仕的外资策略
当前的小马可仕（Ferdinand Marcos Jr.）政权处于重振可再生能源产业的关键时刻，他反转了杜特蒂的说法，主张菲律宾应该推动当地可再生能源资源。在最近的国情咨文中，他表示「政府正积极推展可再生能源，目标在2030年发电占比达到35%，并在2040年达到50%」，在此之前，人民力量联盟（Power for People Coalition）批评小马可仕在推动清洁能源上不够积极。该联盟是由社会运动者、非政府组织与消费者所组成。
小马可仕政府建设能源项目的策略，不是如何取得开发融资或商业贷款，而是开放海外投资者加入。根据菲律宾国家经济发展局的资料，由多国开发银行、双边融资和菲律宾本地银行投资的旗舰基建项目有194个，但其中只有2个属于能源领域。
因此，菲律宾的策略应该是积极向海外投资者开放能源产业。2022年11月，菲律宾政府通过了第2022-11-0034号公告，允许外资拥有太阳能、风能、水力以及海洋或潮汐资源。小马可仕全力吸引新加坡、日本和美国的投资者加入，引起菲律宾当地企业领袖的注意，促使他们转向再生能源，避免失去竞争力。事实上，一些企业领袖已经从煤炭转向可再生能源，如菲律宾企业巨擘「洛佩兹」和「阿波伊蒂兹」已承诺在清洁能源领域投资10亿美元。而阿雅拉家族旗下的AC Energy，其价值2.93亿美元的Palauig 2太阳能计画，价值1.37亿美元、装置容量160MW的Pagudpud风电计画，以及价值1.37亿美元、装置容量283MW的San Marcelino光伏计画都已经开始动工。
预料上述计画都能在菲律宾取得成果。美国智库全球能源监测（The Global Energy Monitor）指出，菲律宾拥有东南亚最大的可再生能源计画，如果所有计画都完成，预计2030年的光伏装置容量将达17,809MW、风电装置容量有7,856MW，新增的容量可望让菲律宾成为东南亚可再生能源龙头。
中国投资或许能打破可再生能源僵局
尽管小马可仕承诺发展可再生能源，但由菲律宾与西方国家的石油公司共同管理的深水天然气田「马兰巴雅（Malampaya）天然气田」，获得小马可仕同意再继续生产15年，显示煤炭与化石燃料的影响仍根深蒂固。续产合约让营运商有机会钻探新井。这结果不令人意外，因为具有强大影响力的企业领袖也有马兰巴雅（Malampaya）天然气田的股份，例如雷颂家族（Razon）拥有45%的股权。马兰巴雅也向吕宋岛4个电厂提供天然气，这些发电厂的老板也都是菲律宾企业领袖。
让再生能源倾斜的天秤重回正轨的方式之一，或许是小马可仕邀请中国企业加入。2023年1月，9家中国企业已承诺向菲律宾可再生能源产业投资140亿美元，包括5座水力发电、2个风力发电场以及1个光电计画。这8个项目已获得菲律宾政府批准，之后的规划、建设和营运都将按照流程来，另外还有一个项目处于前期开发阶段，正在进行可行性研究。
中国企业的参与无疑将增加菲律宾可再生能源的比例。然而，也可能会出现两个潜在问题。首先，菲律宾和中国之间地缘政治持续紧绷，任何重大的冲突都可能会影响这些计画。尽管中国企业有权决定去留，且中国将商业活动出口视为外交政策之一，但南海情势仍可能成为阻碍，加上其他国家，如日本、美国、澳大利亚和韩国的影响，都将让情况更加复杂。
第二个问题是，菲律宾国内的政治干扰。在杜特蒂任内大行其道的中国「一带一路」政策，在菲律宾政坛受到严格考验。有6个「一带一路」计画，不是还在菲律宾参议院审议中就是已经被撤销。赤口河水坝灌溉案（Chico River Dam Irrigation project）和新百年大坝（New Centennial Dam），这两个项目不管是已经落成或是有实质进展，都会继续发展下去，因为撤销的成本太高。中国在2019年取得的3个铁路项目，最后因为中国企业无意经营及菲律宾政府无法提供担保而被取消。杜特蒂的官员建议撤销的「安全菲律宾」（Philippine Safe）项目，还是一笔价值4亿美元的闭路电视贷款。
总体而言，菲律宾的能源发展陷入了煤炭与可再生能源之间的拉锯战。中国对可再生能源的直接投资可能是菲律宾走向可持续发展、摆脱化石燃料，转向再生能源的催化剂。尽管地缘政治持续紧张，但理想情况下，菲律宾和中国都应该继续发展再生能源。
编按：本文作者孔安文（Alvin Camba）是菲律宾智库ADR战略与国际研究所（ADRi）的客座研究员，同时也是美国丹佛大学约瑟夫克贝尔国际研究学院的副教授。更多资讯请见孔安文网站（alvincamba.com）。
